如何界定不予公开的政府信息范围

周汉华

中国社科院法学研究所副所长、研究员

　　如何界定不予公开的政府信息范围，既是《政府信息公开条例》（以下简称为“条例”）实施的难点，也是本次条例修订的重点，更是整个政府信息公开制度良性运行的基点。通过本次修订，不予公开的范围界定更为科学、明确、具体，必将推动条例实施迈上新台阶。

　　对不予公开的范围，条例原来采用的是具体列举加兜底条款的方式，具体列举的三类例外分别是国家秘密、商业秘密、个人隐私，兜底条款指的是“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（以下简称为“三安全一稳定”）。条例实施中，这种规定方式的主要问题是具体列举的情形太少，比其他国家明确列举的不予公开种类都要少得多，不具有科学性、可操作性，并导致诸如与公众利益无关的纯粹行政机关内部信息、公开后会影响决策或行政执法公正性的过程性信息等均陷入到公开不合理、不公开不合规的两难境地。实践中，导致的后果之一是兜底条款的过度适用，影响信息公开制度的公信力，因为毕竟不是所有申请事项都会导致“三安全一稳定”这么严重的后果；后果之二是不同义务主体分别采用不属于政府信息、申请人不具备“三需要”的申请条件、申请人滥用申请权以及其他各种各样的不予公开理由，既使条例实施缺乏刚性，也使公开范围界定问题外溢到其他制度，产生连环负面效应。

　　本次条例修改，进一步丰富了不予公开的政府信息的种类，明确将内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息纳入到具体列举的范围。内部事务信息属于行政机关内部事务，对行政相对人的权利义务不产生直接或实际影响，公开之后可能会对行政机关的正常工作造成不必要的影响。过程性信息尚处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，公开后可能会误导公众，也可能干扰行政机关公正、合理的做出决策。内部事务信息和过程性信息不宜公开，既是绝大多数国家的通行做法，也是条例实施的实践经验，国办文件以及一些地方、部门的实施性规定均已将这两类信息纳入不予公开的范围，司法实践中也得到人民法院的确认。

　　本次修订还规定行政执法案卷信息可以不予公开，主要考虑是，行政执法案卷信息主要涉及当事人、利害关系人的权益，相关法律、法规、规章对于在具体行政程序中保障当事人、利害关系人的知情权已有规定；这类信息与其他主体没有直接利害关系，公开后可能会对行政机关的执法工作和当事人、利害关系人的权益产生不利影响。但是，法律、法规、规章规定行政执法案卷信息应当公开的必须要公开。比如，《行政复议法》规定申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。《海关关于当事人查阅行政处罚案件材料的暂行规定》规定当事人、当事人委托的律师可以向海关申请查阅案件材料。《产业损害调查信息查阅与信息披露规定》规定案件的所有利害关系方可以到商务部贸易救济措施公开信息查阅室查找、阅览、摘抄、复印与案件产业损害调查有关的公开信息，公开信息包括相关方提供材料的公开文本或非保密概要等。通过增设这一类例外，可以让单行立法（法律、法规、规章等）能够更多根据不同领域的发展状况，量身定做具体实施规范，避免一刀切。当然，鉴于行政执法覆盖的范围很广，各方面对范围的理解也不完全统一，适用这一类例外应该严格慎重。

　　条例本次修订不予公开范围的意义，一是将实践中积累的经验与做法明确规定到条例中，使不予公开范围的界定更为科学、明确，具体，既提高制度的权威性，也便于条例的实施，有效解决过去存在的各种突出问题。二是有助于形成具体例外规定与一般兜底条款之间的良性互动，义务机关绝大部分情况下都应该首先适用具体例外规定，真正会对国家安全等造成影响，具体例外又缺乏规定的，才适用兜底条款，以改变过去那种过度适用兜底条款的现象。三是明确划定不予公开的范围以后，才能真正把握公开与不公开的边界，使条例明确规定的以公开为常态、不公开为例外原则具有操作基础，推动条例实施与政务公开工作全面迈上新台阶。